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关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见及解读

日期: 2020-05-06
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关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见


发改价格〔2020〕567号

各省、自治区、直辖市人民政府:
近年来,我国天然气行业迅速发展,天然气消费持续快速增长,在国家能源体系中重要性不断提高。与此同时,储气基础设施建设滞后、储备能力不足等问题凸显,成为制约天然气安全稳定供应和行业健康发展的突出短板。为贯彻落实《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》(国发〔2018〕31号)、《国务院关于建立健全能源安全储备制度的指导意见》(国发〔2019〕7号),加快储气基础设施建设,进一步提升储备能力,经国务院同意,现提出以下实施意见。

一、优化规划建设布局,建立完善标准体系
(一)加强统筹规划布局。根据石油天然气有关规划和国务院明确的各环节各类主体储气能力建设要求,制定发布全国年度储气设施建设重大工程项目清单;各省(区、市)编制发布省级储气设施建设专项规划,提出本地区储气设施建设项目清单。城镇燃气企业储气任务纳入省级专项规划,集中建设供应城市的储气设施。引导峰谷差大、需求增长快的地区适当提高建设目标,并预留足够发展空间,分期分批有序建设。调整并停止储气任务层层分解的操作办法,避免储气设施建设小型化、分散化,从源头上消除安全隐患。(发展改革委、能源局、省级人民政府负责,持续推进)

(二)明确重点建设任务。支持峰谷差超过4:1、6:1、8:1、10:1的地区,梯次提高建设目标。突出规模效应,优先建设地下储气库、北方沿海液化天然气(LNG)接收站和重点地区规模化LNG储罐。鼓励现有LNG接收站扩大储罐规模,鼓励城市群合建共用储气设施,形成区域性储气调峰中心。发挥LNG储罐宜储宜运、调运灵活的特点,推进LNG罐箱多式联运试点示范,多措并举提高储气能力。(发展改革委、能源局、省级人民政府负责,持续推进)

(三)建立完善行业标准体系。加快建立并完善统一、规范的储气设施设计、建设、验收、运行、退役等行业标准,尽快形成储气设施标准体系。(能源局负责,持续推进)完善已开发油气田、盐矿和地下含水层等地质信息公开机制,便于投资主体选址建设储气设施项目。(能源局、自然资源部按职责分工负责,2020年完成)对于拟作为地下储气库的油气田、盐矿依法加快注销矿业权,积极探索地下空间租赁新模式。(地方人民政府、自然资源部负责,持续推进)

二、建立健全运营模式,完善投资回报渠道
(四)推行储气设施独立运营模式。地下储气设施原则上应实行独立核算、专业化管理、市场化运作。鼓励在运营的储气设施经营企业率先推行独立运营,实现储气价值显性化,形成典型示范效应。推动储气设施经营企业完善内部管理机制,进行模式创新和产品创新,提高经营效率和盈利能力。(相关企业负责,发展改革委、能源局加强指导,持续推进)

(五)健全投资回报价格机制。对于独立运营的储气设施,储气服务价格、天然气购进和销售价格均由市场形成。鼓励储气设施经营企业通过出租库容、利用季节性价差等市场化方式回收投资并获得收益,加快构建储气调峰辅助服务市场机制。城镇燃气企业自建自用的配套储气设施,投资和运行成本可纳入城镇燃气配气成本统筹考虑,并给予合理收益。(相关企业、地方人民政府负责,发展改革委加强指导,持续推进)

(六)完善终端销售价格疏导渠道。城镇燃气企业因采购储气设施天然气、租赁库容增加的成本,可通过天然气终端销售价格合理疏导。城市群合建共用的配套储气设施,各城镇燃气企业可按比例租赁库容,租赁成本通过终端销售价格合理疏导。探索建立淡旺季价格挂钩的中长期合同机制,形成合理的季节性价差,营造储气设施有合理回报的市场环境。(地方人民政府负责,发展改革委加强指导,持续推进)

三、深化体制机制改革,优化市场运行环境
七)加快基础设施互联互通和公平开放。推进天然气管网、LNG接收站等基础设施互联互通。对于储气设施连接干线管网和地方管网,管道运输企业应优先接入并保障运输。管道运输企业的配套储气库,原则上应公平开放,为所有符合条件的用户提供服务。(发展改革委、能源局负责,持续推进)

(八)推进储气产品交易体系建设。指导上海、重庆石油天然气交易中心加快研究开发储气库容等交易产品,并与管容预定和交易机制互相衔接,确保与储气设施相连的管网公平开放,实行储气服务公开交易,体现储气服务真实市场价值。积极发展二级交易市场,提高储气设施使用效率。(发展改革委负责,2020年上半年完成)积极引导储气设施销售气量进入交易中心公开交易。引导非民生天然气进入交易中心公开交易,通过市场发现真实市场价格,形成合理季节性价差。(相关企业负责,发展改革委加强指导)

四、加大政策支持力度,促进储气能力快速提升
(九)土地等审批政策。优化储气设施建设用地审批和规划许可、环评安评等相关审批流程,提高审批效率。各地要保障储气设施建设用地需求,对分期分批建设的储气设施,做好新增建设用地统筹安排。储气设施建设的项目用地符合《划拨用地目录》的,可以通过划拨方式办理用地手续,不符合《划拨用地目录》的实行有偿使用。(地方人民政府负责,自然资源部、生态环境部加强指导,持续推进)

(十)财税金融政策。在准确计量认定的基础上,研究对达到储气目标的企业给予地下储气库垫底气支持政策。(财政部负责研究支持政策,能源局负责准确计量工作)储气设施经营企业按现行政策规定适用增值税期末留抵税额退税政策。支持地方政府专项债券资金用于符合条件的储气设施建设。鼓励金融机构提供多种金融服务,支持储气设施建设。支持储气企业发行债券融资,支持储气项目发行项目收益债券。(发展改革委、财政部等部门按职责分工负责,持续推进)

(十一)投资政策。2020年底前,对重点地区保障行政区域内平均3天用气需求量的应急储气设施建设,给予中央预算内投资补助,补助金额不超过项目总投资(不含征地拆迁等补偿支持)的30%。鼓励有条件的地区出台投资支持政策,对储气设施建设给予资金补助或奖励。(发展改革委、地方人民政府负责,持续推进)

五、落实主体责任,推动目标任务完成
(十二)切实落实主体责任。加强储气能力建设跟踪检查,定期通报工作进展。对工作推进不力的地方政府、企业及相关责任人,必要时可约谈问责。对未能按照规定履行调峰责任的企业,根据情形依法予以处罚,对出现较大范围停供民生用气等严重情节的企业,依法依规实施惩戒。充分考虑储气设施运营特点,探索实施降低储气设施运营成本的政策措施。(发展改革委、住房城乡建设部、能源局按职责分工负责)各地区在授予或变更燃气特许经营权时,应将履行储气责任和义务列入特许经营协议,对储气能力不达标且项目规划不落地的燃气企业,依法收回或不得授予特许经营权。(地方人民政府负责)对开工情况较好、进度较快但暂未能实现建设目标的企业和地区,要采取签订可中断合同等临时过渡措施弥补调峰能力。(相关企业负责,发展改革委、住房城乡建设部、能源局督促落实)

(十三)建立健全考核制度。制定储气能力建设任务目标考核制度。(发展改革委、能源局负责,2020年上半年完成)上游供气企业储气能力建设任务,由国务院有关部门进行考核;城镇燃气企业和地方应急储气能力建设任务,由国务院有关部门会同省级人民政府进行考核。各省(区、市)人民政府要加强统筹协调,建立完善推进储气能力建设工作机制,确保建设任务顺利推进。多方合资建设的储气设施,原则上按股比确认储气能力,储气能力确认方案应在既有或补充合同、协议中予以明确。实行集团化运营的城镇燃气企业,在实现互联互通的前提下,可以集团公司为整体进行考核,对集团内异地建设、租赁的储气能力予以确认,但不得重复计算。(发展改革委、住房城乡建设部、能源局、省级人民政府按职责分工负责)


国家发展改革委
财政部
自然资源部
住房城乡建设部
国家能源局
2020年4月10日



国家发展改革委有关负责人就加快推进天然气储备能力建设答记者问

为贯彻落实《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》(国发〔2018〕31号)、《国务院关于建立健全能源安全储备制度的指导意见》(国发〔2019〕7号),经国务院同意,近日国家发展改革委、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、能源局等5部门联合印发《关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见》(以下简称《实施意见》),进一步加快推进储气基础设施建设,提升天然气储备能力。就此,记者采访了发展改革委有关负责人。

问:国家出台《实施意见》的背景是什么?
答:储气设施是促进天然气供需动态平衡、增强供应保障能力的重要基础设施。近年来,我国天然气行业快速发展,天然气消费持续快速增长,在国家能源体系中重要性不断提高。但与此同时,我国储气基础设施建设滞后,储气能力较大幅度低于全球平均水平,成为天然气安全稳定供应和行业健康发展的短板。按照明确的目标任务,到2020年底前供气企业、燃气企业和地方政府要分别形成年销售或消费气量10%、5%和3天的储气能力建设目标。

但从实际情况看,目前储气能力建设进展整体偏慢,特别是燃气企业和地方政府储气能力建设进度明显滞后。为此,国家在反复研究的基础上,决定出台《实施意见》,聚焦解决储气能力建设和运营中的瓶颈问题,有针对性地提出措施意见,促进储气设施加快建设。


问:《实施意见》着重解决哪些问题?重点提出了哪些针对性政策措施?
答:《实施意见》坚持问题导向,聚焦解决储气能力建设和运营中统筹规划不足、行业标准不够完善、储气价值没有充分体现等瓶颈问题,从规划布局、运营模式、体制机制、政策支持等方面有针对性地提出了政策措施。

一是优化规划建设布局,建立完善标准体系。国家发布年度储气设施建设重大工程项目清单,各地发布省级储气设施建设专项规划,避免储气设施分散建设、“遍地开花”,也有利于保障后续运营安全。

引导峰谷差大、需求增长快的地区适当提高建设目标,进一步提高峰谷差大的地区的天然气保障能力。加快建立并完善统一规范的设计、建设、验收、运行、退役等行业标准,尽快形成储气设施标准体系,同时完善信息公开机制,便于投资主体了解投资建设储气设施需要的相关信息,进行投资决策。

二是建立健全运营模式,完善投资回报渠道。国际上地下储气库通常实行市场化独立运营,主要通过出租库容、买卖库内天然气获得收益,这样可以使储气价值显性化,吸引更多的市场主体投资建设储气设施。《实施意见》提出明确推行储气设施独立运营模式,原则上地下储气设施应独立核算,专业化管理、市场化运作。

独立运营的储气设施,储气服务价格、天然气购进和销售价格均由市场形成,企业可充分利用市场形势变化,通过出租库容、利用季节性价差等市场化方式回收投资并获得收益。城镇燃气企业自建自用的配套储气设施,投资和运行成本可纳入配气成本统筹考虑,并给予合理收益;采购储气设施天然气、租赁库容增加的成本,可通过销售价格合理疏导。

三是深化体制机制改革,优化市场运行环境。加快推进基础设施互联互通和公平开放,储气设施连接主干管网,管道运输企业优先接入、优先保障运输。

这样,可解决储气设施天然气“进不来、出不去”的问题,避免建成后使用效率低,充分实现其应有价值。

同时,国家将推进储气产品交易体系建设,指导有关交易中心加快研究开发储气库容等交易产品,并实行储气服务公开交易,发现真实市场价格。

四是加大政策支持力度,促进储气能力快速提升。《实施意见》从土地、财税、金融、投资等方面提出多项支持政策,提高企业投资积极性,激励企业加速补足储气基础设施建设短板。要求各地保障储气设施建设用地需求,做好新增建设用地统筹安排;支持地方政府专项债券资金用于符合条件的储气设施建设,鼓励金融机构提供多种服务,支持储气企业发行债券融资等;对重点地区保障行政区域内3天用气需求量的应急储气设施建设,给予中央预算内投资补助,并鼓励有条件的地区出台投资支持政策。


问:加快建设储气设施会不会增加用户负担?会不会影响基本民生?
答:由于我国国内储气设施缺乏,天然气价格容易大幅波动。虽然建设储气设施需要增加投资和运营成本,并会通过成本疏导机制向用户传导,但储气设施建成后,可以有效保障供气安全、平抑价格波动,天然气用户可以大大减轻因供气安全得不到保障而带来的损失,大幅节省因缺乏储气设施带来价格波动而增加的成本。

比如,2017年冬季国内LNG价格一度高达每吨10000元以上,很多企业不得不采购高价气源保障供应,用气负担沉重。储气设施建成后,可实现淡季低价储存、旺季入市销售,在保障国内供气安全的同时,促进削峰填谷,平抑企业旺季气源采购价格。初步测算,因建设储气设施增加的用气成本,远低于因缺乏储气设施带来价格大幅波动增加的用气成本,也只有实现多赢,储气服务市场才有存在和发展空间。

而且储气设施选址建设需要经过严格审批,城镇燃气企业成本疏导需要经过地方政府严格成本监审,对用户的影响会控制在合理范围内。

同时,我委也将加强工作指导,指导各地探索建立多方共担机制,继续保持采暖季居民用气销售价格总体稳定,并做好低收入群体保障工作,确保基本民生不会受到明显影响。



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